Oleh: Dr Ufran (Ketua Departemen Hukum Pidana FHISIP Unram)
Follow the Money telah lama menjadi Mantra dalam Pemberantasan Korupsi. Logikanya sederhana, uang meninggalkan Jejak. Ketika Transaksi dapat Ditemukan, Pemberi dan Penerima dapat Diidentifikasi, serta alirannya dapat Direkonstruksi, pintu menuju pengungkapan Korupsi dianggap terbuka lebar.
Prinsip itu bukan tanpa dasar. Manual OECD mengenai Investigasi dan Penuntutan Perkara Korupsi menempatkan Investigasi Keuangan sebagai bagian penting dari Penyidikan.
Dalam Perkara Korupsi berskala besar, Penyidik dianjurkan mengikuti Jejak Uang untuk menemukan Hubungan antara Pembayaran dan Penerimaan Keuntungan. Analisis dapat dilakukan terhadap Pembayaran tertentu, Perbandingan Pendapatan dan Pengeluaran, maupun Transaksi Keuangan yang Disamarkan (OECD, 2012).
Namun, Tiga (3) Putusan Bebas bebas Pengadilan Tindak Pidana Korupsi pada Pengadilan Negeri Mataram memperlihatkan keterbatasan Mantra tersebut. Dalam Perkara yang di ruang Publik dikenal sebagai Kasus Dana Siluman Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Nusa Tenggara Barat (DPRD NTB) persoalannya ternyata bukan Ketiadaan Uang.
Majelis Hakim justru menyatakan adanya Pemberian Uang. HK dinilai terbukti memberikan total Rp450 juta kepada Tiga Anggota DPRD. Acib memberikan Rp950 juta kepada Enam Anggota DPRD. Adapun IJU memberikan Rp. 1,2 miliar kepada Enam Anggota DPRD.
Sebagian Uang itu bahkan kemudian dikembalikan kepada Kejaksaan. Dalam Putusan Indra, misalnya, tercatat sejumlah Uang yang diterima Anggota DPRD telah diserahkan kepada Kejaksaan Tinggi NTB dan ditempatkan dalam Rekening Penitipan barang Bukti.
Uang ada. Pemberi diketahui. Penerimanya diketahui. Sebagian Uang dikembalikan. Tetapi ketiga Terdakwa tetap Dibebaskan.
Mengapa?
Jawabannya menunjukkan bahwa dalam pembuktian Korupsi, ‘follow the money’ (Melacak Uang) hanyalah permulaan. Setelah mengikuti Uang, Aparat Penegak Hukum (APH) masih harus mengikuti ‘Sumber Daya Kekuasaan yang Berada di Belakang Transaksi Itu’.
Dari Uang ke Kekuasaan
Korupsi, khususnya Suap, bukan sekadar Peristiwa berpindahnya Uang dari Satu Tangan ke Tangan lain.
Yang membuat sebuah Pemberian Mempunyai Arti Pidana adalah Hubungan antara Pemberian itu dan Jabatan Publik. Tindakan apa yang Dikehendaki Pemberi, Kewenangan Apa yang Hendak Dipengaruhi, serta Apakah Penerima Mempunyai Kapasitas untuk Memenuhi Kehendak tersebut.
Karena itu, investigasi keuangan tidak dapat berdiri sendiri.
OECD membedakan Bukti langsung dengan Bukti Tidak Langsung (circumstantial evidence). Dalam Perkara Korupsi, Bukti Keadaan Justru sering sangat Penting karena Transaksi Koruptif jarang dilakukan dengan meninggalkan Bukti terang mengenai maksud Pemberian. Pergerakan Aset, Kekayaan yang tidak dapat Dijelaskan, Transaksi tidak Lazim, Pengakuan Parsial, hubungan Antarpihak, dan berbagai fakta lain harus dirangkai untuk Membuktikan Aktivitas Koruptif yang berada di belakang Transaksi Keuangan (OECD, 2012).
Dengan Kata lain, mengikuti Uang hanya menjawab ‘ke Mana Uang Pergi’. Belum selalu Menjawab ‘Apa yang Dibeli oleh Uang tersebut’
Persoalan inilah yang menjadi titik Krusial Tiga Putusan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi pada Pengadilan Negeri Mataram
Dalam perkara Indra, misalnya, majelis menerima fakta bahwa Rp1,2 miliar diberikan kepada Enam Anggota DPRD agar mereka tidak Melaksanakan atau tidak Mempertanyakan Program Direktif Gubernur yang dikenal sebagai Desa Berdaya.
Namun, Majelis Menilai anggota DPRD bukan pihak yang Mempunyai Kewenangan melaksanakan Program Desa Berdaya.
Pelaksanaan Program berada pada Kepala Daerah melalui Perangkat Daerah. DPRD mempunyai Fungsi Pembentukan Peraturan Daerah, Anggaran, dan Pengawasan, tetapi bukan Pelaksana Program Pemerintahan. Dari sinilah Mata Rantai Pembuktian Terputus.
Dalam perkara Nashib, Majelis juga Menegaskan bahwa tanpa hubungan Kausal antara Pemberian dan Kewenangan Jabatan Penerima, fakta adanya Uang yang berpindah tangan belum cukup untuk memenuhi unsur Delik yang Didakwakan.
Maka, menemukan Uang belum tentu berarti telah menemukan seluruh Konstruksi Korupsi.
Apa yang Sebenarnya Diperjualbelikan?
Di sinilah Perspektif István Jávor dan David Jancsics menjadi Relevan. Dalam Studi Empiris mengenai Korupsi Organisasi, mereka menunjukkan bahwa sesuatu yang diperjualbelikan dalam Transaksi Koruptif tidak selalu berupa Uang atau Aset.
‘Sumber daya’ yang mempunyai nilai dapat berupa Kekuasaan Mengambil Keputusan, Kemampuan Menentukan Siapa Memperoleh Keuntungan, Informasi Terbatas, Kemampuan memengaruhi Proses Seleksi, Kekuasaan Mempercepat atau Memperlambat Proses Administratif, Kemampuan Membentuk Aturan, bahkan hubungan Informal dengan Aktor lain yang Berpengaruh (Jávor dan Jancsics, 2016).
Temuan tersebut Memperluas Cara Kita Membaca Korupsi.
Pertanyaannya Tidak Cukup Lagi, siapa Menerima Uang?
Kita Harus Bertanya, apa yang Dimiliki Penerima sehingga Pemberi Berkepentingan Membayar Kepadanya?
Jávor dan Jancsics melihat Kekuasaan bukan sekadar dari Posisi Formal Seseorang dalam Struktur Organisasi. Posisi dalam Struktur memang menentukan Akses terhadap Sumber Daya, tetapi Aktor di berbagai Tingkat mempunyai Sumber Kekuasaan yang Berbeda. Elite menguasai Keputusan Strategis dan Sumber Daya kritis; Kelompok Profesional dan Manajer menengah Menguasai Keahlian, Informasi, serta proses Administratif; bahkan Aktor tingkat bawah dapat mempunyai Kekuasaan Lokal untuk Mempercepat, Memperlambat, Membuka, Menutup atau Membiarkan suatu Proses Berjalan (Jávor dan Jancsics, 2016).
Perspektif ini tidak dengan sendirinya membuktikan Unsur Delik dalam Perkara. Hukum Pidana Indonesia tetap harus mengacu pada Rumusan Undang-Undang dan Unsur Dakwaan.
Namun, Ia memberi Peringatan Metodologis, ‘Kewenangan Formal bukan Satu-satunya cara Memahami Kekuasaan Faktual Seorang Pejabat’.
Follow the Power
Karena itu, Follow the Money perlu dilengkapi dengan Follow the Power.
Setelah Aliran Uang ditemukan, Penyidik harus Memetakan Struktur Kekuasaan dengan Presisi. Siapa mempunyai Kewenangan Mengambil Keputusan? Siapa dapat menyetujui, Menolak, Mengawasi, Mempertanyakan, Memperlambat, Membuka Informasi, atau Memengaruhi Aktor lain? Sumber Daya Jabatan apa yang bernilai Bagi Pemberi?
Pertanyaan tersebut Seharusnya Sudah hadir sejak Penyusunan Investigative Theory.
Manual OECD sendiri menempatkan Pengembangan Teori Penyidikan sebagai bagian awal Investigasi. Menentukan Sasaran Potensial, Memilih Metode Penyidikan, menggunakan berbagai sumber informasi, serta mencocokkan Bukti Keuangan dengan Bukti lain sebelum Perkara dibangun menuju Penuntutan (OECD, 2012).
Dalam Konteks Tiga (3) Perkara Tindak Pidana Tersebut, Persoalan Pemetaan Kekuasaan menjadi semakin Penting karena Majelis secara tegas membedakan Pokok Pikiran DPRD dan Program Direktif Gubernur/ Desa Berdaya.
Pokir (Pokok-pokok Pikiran) dipahami sebagai Aspirasi Masyarakat yang dibawa Anggota DPRD melalui Mekanisme Reses. Desa Berdaya, sebaliknya merupakan Program Gubernur yang dilaksanakan Perangkat Daerah.
Dalam perkara Hamdan, Majelis bahkan menilai Penuntut Umum tidak Konsisten atau Ragu-ragu dalam menentukan apakah Objek Perkara adalah Pokir DPRD atau Program Direktif Gubernur. Kritik yang hampir sama muncul dalam Perkara Nashib.
Perbedaan tersebut mungkin terdengar Administratif. Dalam perkara Suap, Justru ia Menentukan Bangunan Pembuktian.
Salah menentukan Objek dapat berujung pada salah Memetakan Kewenangan. Salah Memetakan Kewenangan membuat Hubungan antara Uang dan Jabatan menjadi kabur. Akhirnya, Konstruksi Pidana dapat runtuh sekalipun Aliran Uangnya sendiri berhasil Ditemukan.
Soal ‘Tidak Mempertanyakan’
Namun, pertimbangan Tiga Putusan itu juga meninggalkan Pertanyaan yang layak dibahas.
Majelis banyak menekankan bahwa Anggota DPRD tidak mempunyai Kewenangan Melaksanakan Desa Berdaya.
Padahal, fakta yang diterima majelis sendiri tidak hanya menyebut uang diberikan agar Anggota DPRD ”Tidak melaksanakan”, Tetapi juga agar mereka ”Tidak Mempertanyakan” Program tersebut.
Perbedaan Dua Frasa Itu Tidak Sederhana.
Anggota DPRD memang bukan Pelaksana Program Pemerintah Daerah (Pemda). Namun, mereka mempunyai Fungsi Anggaran dan Pengawasan. Jika suatu Pemberian dimaksudkan Agar Anggota DPRD tidak mempertanyakan Kebijakan, Penggunaan Anggaran, atau Pelaksanaan Suatu Program, yang harus ditelusuri adalah apakah Sikap ”Tidak Mempertanyakan” itu berkaitan dengan Sumber Daya Kekuasaan yang melekat pada Jabatan Mereka.
Di sinilah pemikiran Jávor dan Jancsics memberi perspektif tambahan. Dalam organisasi, sumber daya yang dapat dipertukarkan secara Koruptif dapat berbentuk Kemampuan Memengaruhi Keputusan, Menguasai Informasi, Memanipulasi Proses, ataupun menggunakan Pengaruh Formal dan Informal. Korupsi karena itu perlu dibaca melalui Relasi Kekuasaan, bukan hanya melalui Struktur Jabatan yang tertulis di atas kertas (Jávor dan Jancsics, 2016).
Pertanyaan ini tentu tidak Otomatis Membuktikan Para Terdakwa Bersalah. Namun, Ia memperlihatkan bahwa Follow the Power harus lebih jauh daripada sekadar Menanyakan Siapa yang Berwenang melaksanakan sebuah Program.
Kekuasaan Publik juga dapat berupa Kemampuan Mengawasi, Bertanya, Menolak, Menyetujui, Membuka Informasi, atau Membuat Sebuah Persoalan Politik dan Administratif menjadi Penting.
Korupsi Tidak Selalu Terlihat Ilegal
Ada Satu Pelajaran lagi dari Literatur Korupsi Organisasi. Korupsi yang berkembang tidak selalu muncul dalam bentuk Transaksi Kasar antara Uang dan Keputusan. Ia dapat disembunyikan di balik Prosedur yang Secara Formal tampak Sah.
Jávor dan Jancsics menyebut Proses ini technicization, aktor Profesional di tingkat menengah mengubah Kesepakatan Informal atau Ilegal menjadi Dokumen, Persyaratan Teknis, Keputusan Administratif, Kontrak atau Proses Birokrasi yang tampak Normal. Dalam Penelitian mereka, Manipulasi Dokumen, Persyaratan Teknis dan ‘Kesalahan’ Birokrasi digunakan untuk membuat Keputusan Koruptif terlihat sebagai Operasi Organisasi Biasa (Jávor dan Jancsics, 2016).
Pada tingkat yang lebih tinggi, Elite bahkan dapat melakukan apa yang disebut Turning off Sontrols, Menonaktifkan atau Melemahkan Mekanisme Pengawasan Internal maupun Eksternal sehingga jaringan Koruptif menjadi lebih Sulit Dideteksi.
Ini menjelaskan, mengapa Investigasi Korupsi Tidak Cukup Memotret Transaksi Individual. Ia harus memahami bagaimana Keputusan, Prosedur, Aktor dan Jaringan Kekuasaan Saling Berhubungan.
Mushtaq Khan dan Pallavi Roy membawa gagasan tersebut lebih jauh. Menurut Mereka, Bukti Pelanggaran tidak Otomatis menghasilkan Akuntabilitas. Akuntabilitas baru efektif apabila terdapat Aktor yang mempunyai Power, Capabilities, and Interests untuk memastikan Aturan Benar-benar ditegakkan. Transparansi dan Prosedur Formal saja sering tidak cukup ketika Konfigurasi Kekuasaan Justru memungkinkan Pelanggaran terus bertahan (Khan dan Roy, 2022).
Dengan demikian, Korupsi pada akhirnya bukan hanya Persoalan Uang. Ia juga merupakan Persoalan Siapa Mempunyai Kekuasaan, Siapa Membutuhkan Kekuasaan tersebut, dan Bagaimana Kekuasaan Dipertukarkan atau Dilindungi dalam sebuah Jaringan.
Makna Pengembalian Uang
Pengembalian Uang oleh sejumlah Penerima juga tidak dapat diabaikan.
Tentu pengembalian Uang tidak Otomatis merupakan Pengakuan Bersalah. Ia tidak boleh diperlakukan sebagai jalan pintas untuk menghapus Kewajiban Jaksa membuktikan seluruh Unsur Delik. Namun, pengembalian Uang juga bukan Fakta tanpa Arti.
Dalam Pembuktian berbasis Keadaan, Perilaku Sebelum dan Sesudah suatu Transaksi dapat menjadi bagian dari Rangkaian Fakta yang Dinilai bersama Bukti lain. OECD bahkan memasukkan Partial Admissions, Transaksi yang tidak lazim, Ketidakmungkinan Asal-usul legal suatu Uang atau Aset, dan hubungan Antara Pelaku sebagai contoh sumber Circumstantial Evidence dalam Perkara Korupsi (OECD, 2012).
Karena itu, Penerimaan dan Pengembalian Uang seharusnya dibaca bersama asal Uang, Waktu Penyerahan, Komunikasi Antarpihak, Tujuan Pemberian, hubungan Para Pelaku, serta tindakan yang diharapkan setelah Uang diterima.
Sekali lagi, Uang merupakan Bukti Penting. Tetapi Uang Masih Membutuhkan Cerita Hukum yang Menjelaskan Mengapa ia Berpindah.
Bukan Sekadar Mengejar Transaksi
Pelajaran dari Tiga Putusan Pengadilan Tindak Pidana Korupsi pada Pengadilan Negeri Mataram bukan bahwa follow the money tidak penting. Justru sebaliknya, Penelusuran Aliran Uang tetap menjadi Instrumen Utama untuk Membongkar Korupsi yang sengaja Disembunyikan.
Masalah muncul ketika Aliran Uang dianggap sebagai Akhir Pembuktian.
Menemukan Uang baru Menjawab Pertanyaan ‘Apa yang Berpindah’.
Penegak Hukum masih harus Menjawab ‘Mengapa ia Berpindah, apa yang diharapkan sebagai Imbalannya, Sumber Daya apa yang dimiliki Penerima, dan Kekuasaan Apa yang Hendak Dipengaruhi melalui Pemberian itu’.
Karena itu, Investigasi Korupsi seharusnya Bergerak Lebih Jauh. ‘Follow the Money (Melacak Uang), Follow the Resource (Melacak Sumber Daya), Follow the Authority (Melacak Kewenangan), Follow the Network (Melacak Jaringan) lalu Follow the Power (Melacak Kekuasaan)’
Tiga putusan bebas di Pengadilan Tindak Pidana Korupsi pada Pengadilan Negeri Mataram memberikan Pelajaran Mahal mengenai hal tersebut. Uang miliaran Rupiah dapat Ditemukan. Pemberi dan Penerima dapat Diketahui. Sebagian Uang bahkan dapat kembali ke Tangan Penyidik.
Namun, Profesionalisme Penegakan Hukum diuji pada Pekerjaan berikutnya.
‘Mengubah jejak Uang menjadi Teori Perkara yang Menjelaskan dengan Terang Hubungan Antara Uang, Tindakan yang Diminta, Sumber Daya Jabatan, dan Kekuasaan Publik yang Hendak Dipengaruhi.’
Sebab dalam Perkara Korupsi, Menemukan Uang memang Penting. Tetapi mengikuti Uang saja Belum Cukup.
Penulis : SUMBAWAPOST.com
